国家将鼓励各地统筹推进城市地下空间合理开发利用，充分挖掘地下空间资源潜力，提高土地要素配置的精准性和利用效率。
自然资源部12日公布的《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》(下称《指导意见》)提出，建立健全城市地下空间开发利用政策体系，探索推进城市地下空间有序开发利用，为经济社会高质量发展提供空间支撑和要素保障。
地下空间开发蓬勃发展
地下空间是指地表以下的土地空间。地下空间开发分为地上地下综合开发和地下单独开发两类。从用途分类来看，主要有地下停车、地下商业、地下轨道交通、地下人防设施、地下仓储、地下管线等利用形式。
自然资源部介绍，进入21世纪以来，我国地下空间开发蓬勃发展，以地铁为主导的地下轨道交通、以综合管廊为主导的地下市政设施和地下停车、地下商业等快速崛起，城市地下空间开发利用呈现规模发展态势。
《2023中国城市地下空间发展蓝皮书》公布的数据显示，截至2022年底，中国城市地下空间累计建筑面积已达2962平方千米。中国冶金地质总局矿产资源研究院此前对全国337个地级及以上城市的资源调查显示，我国城市地下空间资源量为9000平方千米。若按64%的常规利用率、3层利用模式保守估算可达1.7万平方千米。
《指导意见》提出，建立健全城市地下空间开发利用政策体系。城市地下空间开发利用要与城市发展阶段、功能定位、空间布局相适应。根据需要，依法设立地下空间国有建设用地使用权、地役权等。把公共利益放在地下空间开发利用的首位，加强城市地下空间安全韧性建设要求，服务民生、平急两用、平战结合。强化政府引导，优化激励支持政策，注重发挥市场配置资源的作用，引导经营主体参与地下空间开发利用。
根据《指导意见》确定的时间表，将利用5年左右的时间，推动具备地下空间开发利用自然条件，且开发利用需求较大、管理水平较高的重点城市地下空间规划体系更加完善，开发利用政策体系更加完备，开发利用规模持续扩大，开发利用过程更加安全，国土空间保障能力不断提升。
自然资源部自然资源所有者权益司有关负责人在解读《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》时表示，《民法典》明确“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但规定较为原则，全国层面尚未制定统一细化的地下空间配置政策，在实践中还存在规划统筹难度大、供应政策不完备、监管机制不顺畅和开发利用底数不清等问题。
《指导意见》提出，各地要按照主体功能定位，结合城市发展需要，充分考虑地下空间承载能力、灾害影响、地质水文等自然条件和文物古迹等人文条件，在国土空间总体规划中提出城市地下空间开发目标、抗震设防要求、布局指引、重点区域和协调联通的管控要求等。鼓励优势地区的城市群、都市圈、人口净流入地区优先编制城市地下空间规划。
同时，探索城市地上、地下空间复合利用。统筹考虑轨道交通等重点基础设施建设工程布局，鼓励在符合安全标准和综合交通规划要求的城市绿地、广场、公交场站建设地下公共停车设施。鼓励合理布局商业、仓储、物流设施等项目，禁止布局居住、学校、托幼、养老等项目。
一些地方探索实践效果明显
据第一财经记者了解，近年来，一些城市推进城市地下空间开发利用效果明显。在江西省景德镇市，电力、通信、广播电视、给水排水、热力、燃气等市政管线等都已进入总长32.32公里的地下综合管廊。
“地下综合管廊与城市排水防涝、海绵城市建设等生态环保工程协同推进，可以科学合理地利用地下空间，充分发挥管廊对降雨的收排、适度调蓄功能，做到保护环境与城市发展的有机统一。”景德镇市管廊投资建设有限公司总经理王菲对第一财经记者说。
北京市石景山区探索地上地下协同的城市发展路径，通过地下空间与公共空间一体化、与公共交通一体化、与市政基础设施一体化、与城市更新一体化，构建了多维、安全、高效、便捷、可持续发展的城市地下空间系统。
石景山区还在城市更新区开发地下公共停车设施，以解决老旧小区周边停车难问题。针对新建的地下空间，石景山区明确要求地下商业空间布局应与区域商业配置及发展趋势相协调。该区建设的调色板花园地下停车库项目结合地上绿地公园新增停车位1660个。
“开发和利用地下空间已成为解决城市空间拥挤、提升城市韧性和治理能力、化解城市重大风险挑战、优化地上地下国土空间开发格局、提高城市生态环境质量的重要举措。”江苏省地质调查研究院科学技术部主任龚绪龙说。
他介绍，相比欧美等发达国家，我国城市地下空间开发起步较晚但发展较快，目前城市地下空间总体规模居世界前列。但在城市地下空间大规模开发利用实践中，也存在一些问题，其中地下空间资源配置效率低、建设风险高。
据第一财经记者了解，目前各地地下空间的主要问题在于布局分散且不均匀，功能利用单一，未形成复合化发展趋势，亟需对地下空间进行综合布局，以形成合理有序的空间发展结构。
据自然资源部介绍，近年来，该部会同国家发展改革委、科技部等部门，将地下空间资源纳入自然资源调查监测体系，并推进地下空间相关技术研发。“十三五”期间，科技部在“深地资源勘查开采”重点专项中部署“城市地下空间精细探测技术与开发利用研究示范”等地下空间探测相关研究任务，构建城市地下空间协同规划、安全建造理论与技术体系。搭建城市地下综合管廊安全防控智能化平台。
健全用地供应政策体系
在城市地下空间建设用地供应政策体系方面，《指导意见》提出，各地应明确城市地下空间的管控深度，为地下交通等公共设施建设预留空间。对纳入国家和省重大项目，需要利用深层地下空间建设的，支持各地探索在不改变地表土地利用现状和用地类型的前提下，设立地下国有建设用地使用权进行开发建设。
在地下空间供应方式方面，《指导意见》明确，地下空间国有建设用地的供应，按照地表国有建设用地供应方式和程序办理。地表国有建设用地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的；与城市地下公共交通设施配套同步建设且不能分割实施的经营性地下空间；宗地内及宗地间的地下连廊等情形，可以采用协议出让(租赁)方式供应。
《指导意见》还明确，实施差别化的地价支持政策。地下空间国有建设用地使用权以出让或租赁方式取得的，其土地出让价款(租金)分层计算。各地可根据当地基准地价和不动产交易实际，评估后确定地下空间国有建设用地使用权价格，并充分考虑成本差异，实行地价向下递减的优惠政策。除地方另有规定外，地下三层及以下可减免土地出让价款(租金)。
已设立地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨方式供应并自行开发的，不再收取土地价款。对于利用公共管理与公共服务用地、公园与绿地的地下空间，建设面向社会提供公共服务的非营利性地下停车设施的，可不收取土地价款，但地下车位不得分割销售或以租代售。
自然资源部自然资源所有者权益司上述负责人介绍，为更好发挥产权管理的激励约束作用，平等保护各类地下空间产权主体合法权益，《指导意见》明确，对于与地表作为一个整体供应、单独供应的国有建设用地使用权，分别提出具体的权利设定方式。明确地下空间建设用地使用权面积分摊规则；对于建成并通过竣工验收，且符合详细规划的地下空间，可依法完善相关用地手续。对于不符合划拨用地目录的，可以协议方式补办手续。
